Gobierno Central vs Gobiernos Locales: ¿Quién debe levantar la Ley Seca?

Por Víctor Baker Revelo, abogado y estudiante de economía, ambos por la Universidad de Panamá.

A raíz de la latente alteración al orden público interpretada por el gobierno central por conducto del Consejo Gabinete, se decretó “Ley Seca”, mediante el decreto ejecutivo No.507 del 24 de marzo, suspendiendo el expendio comercialización, distribución y consumo de bebidas alcohólicas en el territorio nacional, buscando la posible finalidad de disminuir la violencia intrafamiliar y facilitar la labor de las autoridades policiales de mantener el orden público y social; no obstante, el Órgano Ejecutivo ha decidido levantar parcialmente esta medida, a través del Decreto Ejecutivo No.612 del 8 de mayo de 2020, decreto, que, ha generado rechazo por parte de las autoridades locales, argumentando que mientras dure la cuarentena debe mantenerse la Ley Seca para cumplir los fines por los cuales esta fue decreta en su momento.

Estas posiciones contrapuestas entre las autoridades centrales y locales (Municipios) respecto al levantamiento de la Ley Seca nos lleva a la necesidad de determinar quien de los dos entes de naturaleza pública tiene la competencia para ello, cuyo ejercicio implica reconocer los argumentos pro-ejecutivo y argumentos pro-municipios.

Entre los argumentos jurídicos pro ejecutivo nos encontramos que según el artículo 234 de la Constitución Política, así como también, el artículo 44 de la Ley 06 del 08 de octubre 1973 “Sobre el Régimen Municipal” instituyen la obligación de las autoridades locales de acatar los decretos ejecutivos promulgados por las autoridades centrales, en este caso, el pro-ejecutivo nos diría que por cuanto que el gobierno central ha ordenado el levantamiento de la ley seca, a través de un decreto ejecutivo, es por lo que los municipios en cumplimiento de las leyes vigentes deben acatar dicha decisión.

El pro ejecutivo no se detendría ahí, sino que también nos diría que, de acuerdo con la Ley 38 de 2000 “Que Regula el Procedimiento General Administrativo”, se prescribe en el artículo 35 que, en las decisiones y demás actos que profieran las entidades públicas, los decretos ejecutivos se encuentran revestidos con mayor importancia jurídica en la jerarquía normativa respecto de los decretos alcaldicios, de modo que mal harían las alcaldías en desatender la decisión adoptada por el gobierno central en relación con el levantamiento de la Ley Seca.

Terminaría diciéndonos el asesor legal del Gobierno Central que, el artículo 138 del Código Sanitario le confiere al Gobierno en caso de epidemias, la atribución de tomar medidas extraordinarias destinadas a controlar y erradicar la misma y, tratándose el Covid-19 una pandemia con efectos de epidemia regional bien puede el ejecutivo tomar la decisión de levantar la Ley Seca en todo el territorio nacional, sin que resistencia válida sean expuestas por parte de las autoridades locales.

Aducidos los descargos argumentativos por parte del pro-ejecutivo, toca el turno ahora del pro-municipio para exponer sus alegatos jurídicos encaminados a fundamentar por qué pueden oponerse al levantamiento de la Ley Seca.

Iniciaría diciéndonos el pro-municipio que, bien fundada se encuentra la oposición al levantamiento de la Ley Seca en las divisiones político-administrativas municipales, en la medida que, el artículo 233 de la Constitución le reconoce autonomía económica-administrativa que, de acuerdo con la doctrina especializada en materia administrativa en perfecta armonía con la Constitución Política, se le reconoce (03) tres tipos de atribuciones a saber:

• Facultades para los intereses locales del Municipio
• Facultades para el manejo de la hacienda local
• Facultades que tiene el municipio como primera autoridad política del lugar

De modo que, estas razones conducen a pensar que este régimen de descentralización por región permite fundamentalmente en que él se adapta de una manera más efectiva las aspiraciones de control y mitigación de los posibles riesgos que trae consigo el levamiento de la Ley Seca y por consiguiente los alcaldes tienen la facultad de oponerse y mantener dicha medida.

Continuaría alegando el asesor legal de la alcaldía que, en relación con el numeral 9 del artículo 45 de la Ley 06 del 8 de octubre de 1973, los alcaldes tienen potestad de dictar decretos en asuntos relacionados con su competencia, por consiguiente, bien pueden las alcaldías decretar Ley Seca en sus circunscripciones territoriales atendiendo a las atribuciones conferidas por la Constitución y Ley Orgánica.

El pro-municipio no se detendría ahí, y nos diría que, en mérito de lo expuesto por la Ley 37 del 29 de Junio de 2009 “Que Descentraliza la Administración Pública”, modificada por la Ley 66 del 29 de octubre de 2009, en relación con los principios de proximidad, subsidiaridad y autonomía, -reconocidos constitucionalmente- los gobiernos locales se encuentran en una posición mas eficiente y eficaz en determinar la viabilidad de la Ley Seca por cuanto que, tienen el derecho de desarrollar sus jurisdicciones en asuntos de su competencia y por consiguiente están en una posición política-jurídica ventajosa para oponerse al levantamiento de esta medida.

Culminarían los alegatos del asesor legal del municipio arguyendo que, atendiendo a la atribución que le sguiere la Ley 55 de 1973 “Que Regula La Administración, Fiscalización y Cobro de varios tributos Municipales” en los alcaldes recae la competencia para emitir y cancelar las licencias destinadas al ejercicio de la comercialización y ventas de bebidas alcohólicas, de modo, que esto implica que sea esta misma autoridad quien pueda y deba tanto decretar y levantar la Ley Seca.

Entendiendo los argumentos presentados por ambos extremos, somos del criterio que, si bien no existe legalmente una norma jurídica que “permite la suspensión de la comercialización, venta y consumo de bebidas alcohólicas” taxativamente en ningún ordenamiento jurídico, sino que ha sido una práctica que se ha llevado a cabo por medio de las alcaldías en relación con los argumentos expuestos anteriormente, consideramos que en el contexto actual de una epidemia, quien tiene la potestad político-jurídica en dejar sin efectos tanto total como parcialmente la Ley Seca es el gobierno central por las siguientes razones a saber:

En primer lugar, debemos entender que estamos en un contexto excepcional en donde se presentan circunstancias extraordinarias que le permiten al gobierno central adoptar medidas centralizadas, argumento que encuentra su base normativa en el Código Sanitario, artículo 138, que le permite al Ejecutivo determinar las medidas extraordinarias necesarias para combatir la pandemia. Vemos que esta norma consagra el principio de discrecionalidad a favor de la autoridad administrativa, -que en el caso que no ocupa-, esta tiene la libertad de determinar las medidas extraordinarias, sin que las mismas se establezcan en la ley, lo cual representa una excepción al principio de legalidad. De tal modo que, al activarse este artículo en el contexto de una pandemia que atenta contra la salud pública, bien puede el ejecutivo ver en la Ley Seca una medida extraordinaria para combatir el Covid-19, ergo recae entonces en él la potestad para levantar total o parcialmente dicha medida.

Adicionalmente, debemos apuntar, que la Ley 5 del 11 de enero de 2007, “Que Agiliza el Proceso de Apertura de Empresas y Dicta Otras Disposiciones” en las disposiciones finales, específicamente en el artículo 30, que modifica el artículo 85, numeral 7 del Código Sanitario, se le instituye la atribución y deber al Departamento Nacional de Salud Publica, reglamentar y fiscalizar las instalaciones y el funcionamiento de los establecimientos de interés sanitario, para verificar las condiciones de salubridad y de seguridad sanitaria, en lo que en razón de su actividad puedan representar un riesgo para la salud pública; esta facultad, nuevamente de carácter discrecional facultad al ejecutivo en el sentido de la reglamentación, disponer la Ley Seca como medida excepcional para permtirile a las autoridades nacionales combatir la pandemia, lo que implica que sea esta misma autoridad quien pueda cesar la vigencia de dicha medida.

Cabe mencionar que la Ley que regula el Régimen Municipal, establece en el artículo 6, la facultad del gobierno central en tomar medidas complementarias a la gestión municipal, en el caso de pandemias o graves altercaciones al orden público e interés social. Esta norma se presenta con carácter condicional, porque dispone de hechos y/o acontecimientos futuros e inciertos que deben concurrir para su aplicación, condiciones, que se han presentado, ya que se declarado pandemia y Estado de Alarma y, por consiguiente, el gobierno central puede entrometerse en asuntos municipales con el objeto de proteger el interés social.

Incluso la doctrina especializada en materia de Derecho Administrativo, encabezada por el jurista Gabino Fraga, se considera que los municipios en el ejercicio de la atribución como primera autoridad política, no obra con la misma autonomía como lo hace con el resto de sus atribuciones, pues el municipio debe auxiliar al gobierno central en las decisiones y actos que esta profiera, de ahí, que el artículo 44 de la ley en cuestión y el artículo 234 de la Constitución, le ordena a las autoridades municipales hacer cumplir las medidas que adopte el gobierno central, a través de decretos ejecutivos, sin perjuicio, que incluso el artículo 35 de la Ley 38 de 2000, dispone que, los decretos ejecutivos están por encima de los decretos alcaldicios.

De manera tal, y en concordancia con todo lo anterior, en el contexto extraordinario que supone un Estado de Alarma a la postre, de una pandemia declarada, deben los municipios acatar las medidas que estimen conveniente el gobierno central decretadas bajo las leyes y los procedimientos legales vigentes y por consiguiente levantar parcialmente la Ley Seca, tal como se ha dispuesto en el Decreto Ejecutivo No.612 del 08 de mayo de 2020.