El presente documento es un análisis realizado por el Dr. Italo Antinori B. Fue publicado por la sección de escritores de la Universidad Complutense de Madrid, así como en La Verdad Hispanoamérica.
Hace pocos días, específicamente el domingo 17 de octubre de 2021, llegó a mis manos un comunicado del Tribunal Electoral de Panamá oponiéndose a algunas de las últimas reformas electorales contenidas en el proyecto de Ley N° 544 aprobado en tercer debate por la Asamblea Nacional el 15 de octubre de 2021. Confieso que al empezar a leer el comunicado quedé perplejo y confundido. En el punto 1 de dicho comunicado, al referirse a la forma de asignar las curules por cociente, medio cociente y residuo, dicho organismo aseveró expresamente que: “la Asamblea Nacional decidió mantener la fórmula vigente en el Código Electoral que no cumple con ese mandado constitucional, desde que se inició la nueva era democrática. Esa decisión es inconveniente para el país.”
Tal afirmación nos ha conducido a hacernos varias interrogantes. Si a juicio del Tribunal Electoral el sistema de repartir curules fue inconstitucional desde que se inició “la era democrática” es obligante preguntarse ¿quiénes lo propusieron, lo reglamentaron, lo propiciaron, lo prohijaron, lo apoyaron, lo amamantaron y lo impulsaron? Para nadie es un secreto que fue el propio Tribunal Electoral quien siempre abogó y mantuvo el sistema de cociente, medio cociente y residuo en la forma indebida e impropia como se interpreta y aplica en Panamá. Aunque el sistema de cociente, medio cociente y residuo en el sistema electoral panameño podemos encontrarlo desde sus orígenes en 1925 cuando se inició el proceso de reforma constitucional por medio del Acto Legislativo Reformatorio de 2 de marzo de 1925 (publicado en la Gaceta Oficial N° 4,591 de 11 de marzo de 1925). Dicha reforma concluyó y se adoptó finalmente, por medio del Acto Legislativo de 25 de septiembre de 1928 (publicado en la Gaceta Oficial N° 5,379 de 4 de octubre de 1928), que abrió las puertas a utilizar un sistema proporcional en Panamá.
Por ello, en 1983 cuando ya se había creado el organismo de administración electoral en Panamá (denominado Tribunal Electoral que se había creado en 1956 al adicionarse el artículo 105 a la Constitución de 1946) se incorporó el sistema de cociente, medio cociente y residuo desde que se promulgó el primer Código Electoral de la República de Panamá mediante Ley N° 11 de 10 de agosto de 1983 (publicado en la Gaceta Oficial N° 19,875 de 12 de agosto de 1983), y así fue reglamentado por medio del Decreto del Tribunal Electoral N° 8 de 5 de enero de 1984 (Boletín del Tribunal Electoral de Panamá N° 186 de 5 de enero 1984). Si ello ocurrió con el gobierno militar, después de la invasión de los Estados Unidos a Panamá en 1989 con el advenimiento de la “democracia” se produjo una nueva conformación del Tribunal Electoral – desde entonces lo integró uno de los Magistrados que todavía hoy sigue en el cargo – se dictó la Ley N° 17 de 30 de junio de 1993 (Gaceta Oficial N° 22319 de 1 de julio de 1993), que modificó el Código Electoral y mantuvo el denominado cociente, medio cociente y residuo. Así sucesivamente, con el transcurso de los años, se produjeron reformas que el propio Tribunal Electoral defendió en la Asamblea Nacional como una fórmula buena, aceptable y conveniente de repartición de curules por cociente, medio cociente y residuo. Las reformas que en “democracia” se iniciaron en 1993, se fueron repitiendo sucesivamente en años posteriores bajo el cobijo del propio Tribunal Electoral que las presentaba a la Asamblea Nacional, hasta las últimas que presentó, que fueron aprobadas y están contenidas en la Ley N° 29 de 29 de mayo de 2017 (Gaceta Oficial N° 28289-A de 30 de mayo de 2017). Con la precitada ley se estableció el actual artículo 403 del Código Electoral que instituye nuevamente la fórmula de cociente, medio cociente y residuo con el denominado voto “plancha”, por lo que entendemos que se mantiene igual y será el sistema de escrutinio que se aplicará en las próximas elecciones en los circuitos plurinominales. Si leemos la introducción de la publicación del Código Electoral que hizo el propio Tribunal Electoral en el 2017 (edición oficial), página “ii” al referirse a la aprobación que había hecho la Asamblea Nacional de la última reforma electoral contenida en la Ley N° 29 de 29 de mayo de 2017 (donde se aprobó aplicar el cociente, medio cociente y residuo en el artículo 403 del Código Electoral), el Tribunal Electoral sostenía:
“Los cambios introducidos por la última reforma electoral, y que están contenidos en este cuerpo legal, son los más importantes y profundos realizados a la fecha, que se pueden sintetizar en la medida en que se han establecido límites y parámetros importantes por primera vez, que favorecen la equidad, la transparencia y la justicia.”
Más adelante, en dicha edición específicamente en la página “xlvii” al referirse a la manera en que la precitada Ley definía el reparto de curules por cociente, medio cociente y residuo, manifestaron concretamente:
“Posición del Tribunal Electoral: De acuerdo, porque es un avance importante.”
De manera que, si el Tribunal Electoral en la publicación oficial de 2017, manifestó simpatía, adhesión y respaldo a la fórmula aprobada por la Asamblea Nacional en el 2017 sobre el cociente, medio cociente y residuo, ¿cómo es que ahora alegan que dicha fórmula es inconstitucional y que no cumple con ese mandato constitucional, desde que se inició la nueva era democrática? Si la Asamblea Nacional en el Proyecto 544 está manteniendo la fórmula vigente del actual Código Electoral en el artículo 403 (aprobado por la Ley N° 29 de 29 de mayo de 2017), ¿cómo es que el Tribunal Electoral la consideró apropiada y conveniente en su momento y ahora la objeta y la rechaza? Esas contradicciones y ambivalencias no las comprendemos porque sentimos y percibimos que de forma aviesa pretenden hacernos creer ahora, algo absolutamente distinto de lo que el propio Tribunal Electoral aprobó y avaló durante años. ¿Se pretende jugar con la capacidad de discernimiento, reflexión y análisis de las personas?
Como constitucionalista propugnamos por un sistema de reparto de curules de forma diferente y así lo hemos explicado en nuestros libros, publicaciones, clases y ponencias. Consideramos que para Panamá lo más conveniente es un sistema de lista cerrada y bloqueada con un circuito nacional y un método de escrutinio proporcional a los votos que cada colectivo político obtenga. Sin embargo, el esquema político/electoral que ha tenido y que mantiene Panamá y su particular aplicación de cociente, medio cociente y residuo para los circuitos plurinominales no es el más adecuado ni el que interpreta más fielmente la teoría de la representación.
En otra parte del comunicado, el Tribunal Electoral objeta que la reforma electoral haya eliminado: “la válvula de escape que permite que los partidos políticos no cumplan, real y efectivamente, con el derecho de la participación política de la mujer, en condiciones de igualdad, concretamente, en la oferta electoral, cuando la secretaría femenina del partido comprueba que no se ha podido cumplir con la paridad…” ¿Es acaso la capacidad, la calidad, la transparencia y la honradez de las personas, patrimonio de sexos? Consideramos que los atributos que tiene una persona para ser postulada y llegar a un cargo de elección popular, nada tienen que ver con su sexo, su religión u otras consideraciones. Tienen que estar fundamentados en la capacidad, la honestidad, la calidad y las cualidades intrínsecas del ser humano. Por ello, nos parece un despropósito exigir que las postulaciones sean asignadas a un número determinado de personas, por la única y exclusiva razón de su sexo, desechando otras consideraciones más profundas, trascendentes e importantes para analizar una candidatura. Estamos seguros de que las mujeres – como seres maravillosos que la Divina Naturaleza creó – aspiran y merecen que se les dé un trato de igualdad y de respeto en la sociedad, no un trato especial únicamente por ser mujeres. Es la capacidad la que debe prevalecer no el sexo de una persona.
En lo que sí coincidimos con el Tribunal Electoral – según lo han planteado en el mencionado comunicado –es en lo atinente a la “amnistía” que la Asamblea Nacional otorgó en el proyecto de reformas a los candidatos por haber incumplido con la obligación de entregar oportunamente y en el termino establecido, los informes sobre sus ingresos y gastos de campaña cuyas fuentes provienen de recursos privados. Consideramos que en este caso no se trata de un delito sino de una falta administrativa/electoral y que la Asamblea Nacional si bien puede decretar amnistía, solamente lo puede hacer por un delito político, según lo establece el numeral 6 del artículo 159 de la Constitución Política. Por consiguiente, consideramos que este aspecto de la reforma no es conveniente y es evidente que riñe con lo dispuesto en la Constitución Política.
Nos resulta preocupante que el proyecto de reformas electorales que presentó el Tribunal Electoral a la Asamblea Nacional haya pretendido reformar más del cincuenta por ciento (50%) de los artículos del Código Electoral vigente. Cualquier persona sensata pensaría que, si cada cinco años se presentan reformas electorales, es para hacer algunos retoques y cambios muy precisos que ajusten y mejoren el sistema, pero al hacerse reformas profundas, lo lógico que queda entonces es pensar que el proyecto de reformas que presentó a la Asamblea el Tribunal Electoral – avalado por la Comisión Nacional de Reformas Electorales – en el 2017, que se convirtió en Ley N° 29 de 29 de mayo de 2017, estaba errado, tenía graves falencias y era incorrecto. Si ésa fuera la lógica del pensamiento, dejaría muy mal la calidad y la capacidad del Tribunal Electoral en el ejercicio de sus funciones.
En nuestras reflexiones más íntimas nos hemos preguntado si es justo y adecuado que la República de Panamá no tenga un sistema electoral estable, definido e invariable puesto que cada cinco años el Tribunal Electoral presenta una iniciativa para aprobar reformas electorales que cambia las reglas y que no permite estabilizar el sistema electoral manteniendo normas jurídicas permanentes, puntuales y definidas. No perdamos de vista que el actual artículo 128 del Código Electoral que crea una Comisión Nacional de Reformas Electorales con el fin de asistir al Tribunal Electoral en la creación de un proyecto de ley cada cinco años, pudiera vulnerar el numeral 1 del artículo 159 de la Constitución Política que establece que la función legislativa recae únicamente en la Asamblea Nacional. Es que, si bien es cierto que el precitado artículo 128 del Código Electoral define a la Comisión Nacional de Reformas Electorales como un organismo de consulta permanente, no es menos cierto que al darle la obligación de elaborar un proyecto de ley electoral cada cinco años, pareciera estimularlo a invadir una facultad que únicamente recae en el Parlamento, que es la de legislar. Independientemente, del evidente deterioro que la imagen de la Asamblea Nacional ha acumulado en estos últimos años, no podemos desconocer que la facultad única de legislar recae en dicho organismo desde el punto de vista constitucional. Pretender que en otras colectividades o asociaciones se decida el destino de las leyes del país, es vulnerar el principio constitucional que dota a la Asamblea Nacional de esa facultad. Nos agrade o nos desagrade, nos moleste o no, ésa es una realidad constitucional insoslayable en el derecho constitucional panameño. No perdamos de vista que, desde el estricto punto de vista del derecho constitucional, la capacidad y la facultad de legislar que tiene la Asamblea Nacional es indelegable e insoslayable y no puede, en ninguna circunstancia, ni cederla ni dejar de ejercer tal función.
Lo cierto es que toda la crisis surgida por el tema de las reformas electorales nos revela que el país tiene una urgente necesidad de renovación profunda y de buscar una reforma integral del Estado como vía idónea para solucionar la grave crisis del sistema político panameño, que es una tarea que el Estado tiene pendiente desde hace muchos años y que no ha sido posible desarrollar plenamente en Panamá. El problema que en estos momentos involucra a la Asamblea Nacional (contra la que pareciera dirigirse la ira popular) es circunstancial porque el asunto es más de fondo. Toda la crispación y convulsión social que las reformas electorales han generado nos revela la necesidad de una reforma integral del Estado por vía de una nueva Constitución Política que brote – al decir del maestro Luis Sánchez Agesta – como una genuina voluntad nacional.
No nos extrañemos que ante el escenario planteado, la crispación surgida, las amenazas de acciones de inconstitucionalidad si las reformas se promulgan como Ley o la posibilidad de un veto presidencial (que podría ser parcial quizá por el tema de la amnistía) o una objeción por inexequible, conduzca a que todo pueda terminar en una reforma sin reforma en las que, para las próximas elecciones, se aplicaría el Código Electoral vigente, tal cual quedó después de la aprobación de la Ley N° 29 de 29 de mayo de 2017. Un escenario que no podemos dejar de considerar es que el Presidente de la República podría hacer una objeción parcial – por ejemplo, en el tema de la amnistía – y según el artículo 170 de la Constitución Política, el proyecto volvería a segundo debate, con el único fin de considerar las objeciones formuladas por el Ejecutivo.
Lo que sí es importante advertir, es que el artículo 403 del Código Electoral (aprobado por la Ley N° 29 de 29 de mayo de 2017) que se refiere al cociente, medio cociente y residuo, no fue reformado ni modificado por la Asamblea Nacional en las reformas aprobadas. Ello significa que el artículo seguirá siendo el mismo que se utilizó en las últimas elecciones. Por consiguiente – contrario a lo que ha pedido el Tribunal Electoral – consideramos que mal puede el Presidente de la República objetar un artículo que no está dentro del texto de las reformas sometidas a su consideración.
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